教育部《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025）》的发布，拉开了新一轮审核评估的序幕。2018年教育部就启动了新一轮审核评估方案研制工作，先后成立多个课题组开展审核评估背景、经验、国际比较、方案基础框架及实施方案研究，围绕立德树人、课堂革命、创新创业等中央关注、高校关心、社会关切的评估热点难点问题进行专题研究。研制后期充分征求了国务院教育督导委员会成员单位、教育部各司局、各省级教育行政部门及上千所高校意见，多次召开专题研讨会听取各方意见，对方案修改完善。历时３年最终形成新一轮审核评估方案。
一、新一轮审核评估方案设计背景
高等教育质量保障的发展现状与现实需求，既是新一轮审核评估方案设计的背景，也是方案设计的逻辑起点。高等教育质量保障发展现状与现实需求分析，有助于认识为何还要评估、为何还要审核评估、如何进行审核评估等问题。
1.为何还要进行评估。高等教育质量保障有两个推动：一个是外部推动，另一个是内部推动。外部推动的质量保障（外部质量保障）是外因，内部推动的质量保障（内部质量保障）是内因，外因只能通过内因发挥作用。世界主要国家高等教育质量保障研究表明，外部推动仍是世界各国高等教育质量保障的通行做法。如欧洲高等教育质量保证协会（ENQA）的《欧洲高等教育质量保证标准与指南》（ESG）包括三部分：《欧洲高等教育机构内部质量保证标准与指南》《欧洲高等教育外部质量保证与指南》和《欧洲外部质量保证机构标准与指南》。周期性评估是外部质量保障最普遍、最有效的方式，如英国高等教育质量保证署（QAA）开展的院校风险评估，德国经认证委员会（GAC）认证的评估机构开展的院校系统认证，法国研究与高等教育评估高级委员会（HCERES）开展的院校评估；美国联邦教育部（USDE）和全国高等教育认证理事会（CHEA）认可的教育认证机构开展的院校认证，日本大学认证协会（JUAA）、学位授予与高等教育质量提升机构（NIAD-QE）、日本高等教育评估所（JIHEE）开展的院校认证，韩国大学认证所（KUIA）、韩国职业教育认证协会（KAVE）开展的院校认证等。
高等教育质量评估是我国相关法律及党中央、国务院和教育部文件明确规定的。《中华人民共和国高等教育法（2018修正）》第四十四条指出：“教育行政部门负责组织专家或者委托第三专业机构对高等学校的办学水平效益和教育质量进行评估”。2020年2月《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》指出：要“加强和改进教育评估监测”“继续实施高等教育评估”。 2020年10月《深化新时代教育评价改革总体方案》指出：“建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制”。教育部《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高〔2011〕9号）指出：要“建立健全以学校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度”。
从国外高等教育外部质量保障基本方式和我国高等教育质量保障基本制度来看，继续开展周期性评估是保障高等教育质量的必然选择。
2.为何还要进行审核评估。进行什么样的评估，主要取决于采用什么样的评估模式。目前国际公认的评估模式有三种：认证模式、分等模式和审核模式。
认证模式评估通常叫认证评估（认证）或合格评估。这种评估设定“最低标准”，评估结论为“通过”和“不通过”，也可设“暂缓通过”。认证只起“准入”作用，其被视为高等教育的“守门员”。我国新建本科院校就用认证模式进行合格评估。分等模式评估通常叫水平评估。这种评估不仅关注“过不过”，还看“好不好”，具有“比较”功能。我国首轮普通高等学校本科教学工作水平评估就采用分等模式。审核模式评估通常叫审核评估。评估主要依据学校自己设定的目标与标准，即“用自己的尺子量自己”，评估不做总体性结论，而是给出写实性审核报告。关注的问题是：学校目标和标准是什么，学校是如何达到目标和标准的，用什么来证明学校已达到目标标准，学校哪方面需要以及如何改进。
每种评估模式都有其特征（见表1），认证模式判断的是与规定标准相比“差不差”和“有多差”，关注“差者”（差项）。即是为找出“差者”（差项），其基本取向是向下。这种模式能驱使“差者”（差项）达标。分等模式判断的是与规定标准相比“好不好”和“有多好”，关注“优者”（优项），基本取向是向上，能驱使争优。审核模式判断“是不是”，即该说的是不是说了（目标），说了的是不是做了（做法），做了的是不是有效（效果），无效的是不是改了（改进）。关注学校自身，不能进行高校间比较，基本取向是用自己的尺寸衡量自己。这种模式能驱使学校自律。
《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教育部［2011］9号文件）规定我们国家院校评估制度是合格评估基础上的审核评估，即新建本科院校通过合格评估后再进行审核评估，是适合国情的最好选择。我国合格评估的重点是“4321”：4促进（促进办学经费增加、办学条件改善、教学管理规范、教学质量提升）；3基本（办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本保证）；2突出（突出为区域经济和社会发展服务、突出应用型人才培养）；1引导（引导内部质量保障体系建设），这是“底线”。在守住底线基础上，再采用有自我约束特征的审核评估。这一选择不仅适应上一轮审核评估，也适应新一轮审核评估。
3.如何进行审核评估。上一轮和新一轮评估都是合格评估基础上的审核评估，那么，新一轮审核评估与上一轮审核评估关注点的区别在哪里？因为审核评估有自我约束特征，关注点的区别反映在自我约束方式与程度上，方式与程度就决定了如何进行新一轮审核评估。
审核评估自我约束的方式与程度，主要取决于高等教育质量保障模式与发展水平。目前国际有两种典型质量保障模式：一种是科层机制，一是文化机制。科层机制是自上而下、由外向内的，质量保障主要动力源于制度约束，保障手段主要是行政命令、制度规范和管理技术。这种机制是被动的，在“要我做”状态下会产生消极抵制、敷衍应付和短视趋利的弊端，导致政府不相信学校、学校不相信老师、老师不相信学生的后果，被戏称为是“猫捉老鼠”的游戏。文化机制是自下而上、由内向外的，质量保障主要动力源于靠文化自觉，保障手段主要是质量意识、质量信仰和价值追求。这种机制是主动的，在“我要做”的状态下会形成工匠精神、自查自纠和持续改进的质量文化。质量保障的发展，就是从科层机制向文化机制转变的过程；质量保障发展水平，就是从科层机制向文化机制转变的程度。
因此，如何进行新一轮审核评估，关键是要对新一轮审核评估定好位；要定好位，就要把握好高等教育质量保障发展水平；要把握好发展水平，就要把握好质量保障模式从科层机制向文化机制转变的程度。英国高等教育质量保障的发展很有借鉴意义。20世纪末，英国公共财政预算大幅削减，高校拨款受到严重影响，政府担心教育质量下滑，就采用偏重于科层机制的质量模式。英国高等教育质量保证署（QAA）对高等学校教育质量实行分等评估，引起高等教育界强烈不满，如《泰晤士报高等教育副刊》评论，批评分等评估背离英国学术文化核心价值，认为“QAA想象出的军事化兼科层化管理模式：老板告诉下属做什么、怎么做，下属被监督看是不是这么做了。这种方式作为管理一般事物的方式已过时了一个世纪。作为管理教育事业的方式，它从来就没有什么意义。成功组织有各种形式、规模和结构，能使得大学院系正常运转的是专业自豪感和在同行中表现出众的愿望。”2002年英国开始改为审核评估，质量保障模式中文化机制的比重（质量保障水平）大为增加（见图1）。
2014年英国进行了两轮审核评估后，其质量保证水平提高幅度大，开始实行风险评估，进一步增大质量保障模式中文化机制的比重。风险评估实际给大学更大的外部约束，把风险理论引入高等教育质量保障，主要从四个方面作为风险判定依据：学术标准、学习机会质量、学习机会信息公布及学习机会提升。主要关注质量保障效果及质量保障过程中以学生为中心理念的体现，不再关注其他输入要素和过程要素。
我国新一轮审核评估定位在哪里，取决于对当前高等教育质量保证水平和质量文化的判断。如何理解质量文化？陈宝生部长“六卓越一拔尖”计划2.0启动大会的讲话，非常精辟地描述了质量文化是什么、怎么衡量。他指出“质量提升，文化为魂。文化是最持久、最深刻的力量，打造‘质量中国’，必须建立自省、自律、自查、自纠的高等教育文化。将思想、制度、行为、物态等不同层次的质量文化统一起来，营造心往一处想、劲往一处使的氛围，形成全员育人，全过程育人，全方位育人的校园育人文化，把质量意识内化为深入人心的价值理念和行为准则，落实到每一个人，每一件事中。”
二、新一轮审核评估的主要特点
新一轮审核评估基本原则是“五个坚持”：坚持立德树人、坚持推进改革、坚持分类指导、坚持问题导向、坚持方法创新。为了坚持这“五个坚持”，新一轮审核评估设计突出了“五个突出”：突出科学分类、突出量身定做、突出时代主题、突出质量理念和突出减负增效。
1.突出科学分类。
前已述及，怎么进行新一轮审核评估，取决于对质量保障模式和水平的定位（见图2）。我国2003—2008年开展的普通高等学校本科教学工作水平评估，偏重科层机制质量保障模式，评估指标体系关注质量保障要素，对质量保障制度和文化关注不够，质量保障水平较低；2013—2018年开展的普通高等学校本科教学工作审核评估，虽关注质量保障要素，六个审核要素中设置了“质量保障”要素，增强了对质量保障制度的关注，但对质量保障文化关注仍不够。毋庸置疑，在外部质量保障强力推动下，尤其是经历了水平评估和审核评估两轮评估，我国高等教育内部质量保障能力不断提升。然而，不得不正视的事实是，我国高校质量保障水平参差不齐。经历了水平评估和审核评估的部分研究型大学，正向质量保障文化机制迈进，其余多数高校仍需要加强质量保障制度、强化质量保障过程与输出性要素。对经历了合格评估但没有经历上一轮审核评估的高校，甚至还要关注质量保障输入性要素。
据此，新一轮审核评估采取分类方式进行评估，具体分两类四种。第一类更偏重于文化机制，这类高校质量保障经过外部和内部推动，文化机制在质量保障模式中能起主导作用，质量保障能力和水平高。针对这类高校，设计第一种审核评估方案。第二类是在上一轮审核评估基础上更注重质量保障的制度与文化，这类高校的质量保障模式处于科层机制向文化机制过渡阶段，质量保障能力和水平较高。针对这类高校，设计三种审核评估方案。其第二种和第三种针对人才培养定位分别为应用型人才和学术型人才高校，两种方案的质量保证水平没有区别，只是人才培养类型定位不同。第二类高校包括一些比较特殊的高校，即通过合格评估（合格评估满5年）但没有经历水平评估和上一轮审核评估的新建本科院校，这些高校的质量保障能力和水平相对较弱，质量保障的要素甚至输入性要素仍然需要强调和关注。针对这些高校，设计第四种审核评估方案。新一轮审核评估两类四种方案设计，主要依据高等教育质量保障模式和发展水平，是为适应高等教育普及化、高等教育多样化、教育质量多元化及质量评估多元化的现实需要。
首轮本科教学工作水平评估是“一把尺子量大家”，上一轮审核评估是“自己的尺子量自己”，新一轮审核评估仍是“自己的尺子量自己”，二者区别在于“量”。上一轮审核评估“量什么、怎么量”是统一的，新一轮社会化评估通过分类（两类四种方案）使其成为可选的，基本可“量身定做”，这一点凸显了新一轮审核评估的特点。
新一轮审核评估方案做到了“自主套餐＋自主配餐”。“自主套餐”是高校可在两类四种方案中选取一种方案进行评估，“类”跟“种”都可选择。一旦选择“套餐”，还可“自主配餐”，即每种评估方案的评估指标还可再选。两类四种评估方案指标体系设计了三种选择方式：一是统一必选，即四种“套餐”不管选择哪一种都必须选；二是种类必选，即选定四种“套餐”中的某一种后必须选；三是特色可选，即根据高校自身办学特色可选也可不选。如第一类29个定量指标中，有19个必选、10个可选；第二类53个定量指标中，有32个必选、21个可选。换句话说，自主选择某“套餐”后，不是说指标体系就固定了，每一“套餐”指标体系还可根据自身特色选择。通过“自主套餐＋自主配餐”，达到“量身定做”、做到“一校一案”，鼓励每一类每一种都突出高校自身特色。
2.突出时代主题。
新一轮审核评估方案充分反映时代主题。首先，反映了习近平总书记对新时代高等教育提出的新要求。这些新要求体现于总书记关于高等教育的系列讲话精神，如2018年5月2日习近平总书记在北京大学考察时发表的“5.2讲话”中“四个主要内容”：一个根本任务—培养德智体美劳全面发展社会主义建设者和接班人；二个重要标准—把立德树人成效作为检验学校一切工作的根本标准，师德师风是教师队伍素质的第一标准；三项基础工作—坚持办学正确政治方向，建设高素质教师队伍，形成高水平人才培养体系；四项具体要求—青年学子要爱国，励志，求真，力行。新一轮审核评估指标体系设计完全体现了“四个主要内容”。
2018年9月10日习近平总书记全国教育大会发表的“9.10讲话”中“9个坚持”：坚持党对教育事业的全面领导，坚持把立德树人作为根本任务，坚持优先发展教育事业，坚持社会主义办学方向，坚持扎根中国大地办教育，坚持以人民为中心发展教育，坚持深化教育改革创新，坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命，坚持把教师队伍建设作为基础工作；“6个下功夫”：要在坚定理想信念上下功夫，要在厚植爱国主义情怀上下功夫，要在加强品德修养上下功夫，要在增长知识见识上下功夫，要在培养奋斗精神上下功夫，要在增强综合素质上下功夫。新一轮审核评估指标体系设计，完全体现了“9个坚持”和“6个下功夫”。
其次，反映了教育部落实习近平总书记以及党中央、国务院新时代高等教育新要求的重大举措。如2019年2月《关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》（“新时代高教40条”）；2019年9月《教育部关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》（教高［2019］6号）（“22条”）；陈宝生部长2018年6月21日新时代全国高等学校本科教育工作会议上的讲话“坚持以本为本，推进四个回归建设中国特色，世界水平的一流本科教育”， 2019年4月29日“六卓越一拔尖”计划2.0启动大会上的讲话掀起了一场高等教育“质量革命”，助力打造“质量中国”。新一轮审核评估指标体系设计完全体现了这些重大举措和具体要求，特别关注六卓越一拔尖，新工科、新农科、新医科、新文科，创新创业教育，一流专业双万计划，一流课程双万计划，慕课，智慧课堂，课堂革命，现代教育技术，互联网＋，等等。
３.突出质量保障理念。质量保障三大理念为：以学生为中心、产出导向、持续改进。以先进质量保障理念促进本科教育教学综合改革，是新一轮审核评估的重心，主要体现于指标体系设计。
坚持学生中心理念，促质量主体功能改革。指标体系设计体现在：①改革体制机制，强化学校质量主体功能。一是加强党的全面领导，贯彻落实立德树人根本任务；二是加强思想政治教育，着力培养社会主义建设者和接班人；三是坚持“以本为本”，强化本科教学的中心地位；四是改革育人机制，促进学生德智体美劳全面发展。②改革教学模式，强化教师和学生的质量主体功能。一是转变教育教学理念，推进以学生为中心的教学模式改革；二是利用现代信息技术改造传统教学，带动教育现代化。
坚持产出导向理念，促质量要素配置改革。指标体系设计体现在：①改革过程性要素配置，以卓越教育教学过程产出卓越质量。一是积极响应时代要求，大力推进卓越人才培养计划；二是大力推进创新教育，培养创新型人才。②改革资源性要素配置，以优质教育教学资源支撑卓越教育教学过程。一是建设一支师德高尚、教学能力强、肯投入的师资队伍，当好学生的引路人；二是建设丰富多彩的现代化高水平教学资源，提升教学水平。
坚持持续改进理念，促质量保障方式改革。指标体系设计体现在：①树立先进的质量保障理念，为质量保障工作提供有效指导；②完善质量标准，发挥标准在人才培养中的重要作用；③健全质量保障机制，增强质量保障效果；④营造浓郁质量文化，提升质量保障水平。
４.突出减负增效。
针对上一轮审核评估中评估专家与学校负担相对偏重的问题，新一轮审核评估设计坚持优化评估程序和方法，切实减轻评估负担，增强评估效能。一是充分利用信息技术，增设线上评估，线上线下结合。线上“审”，不限时间空间；线下“核”，专家带着问题进校；线下“感”，潜性证据发掘；线上“知”，显性价值判断。二是精简入校评估专家人数、天数、环节，减免已通过教育部认证或评估并在有效期内的专业或课程，让评估负担“减下来”。如入校考察时间最少减至2天（上一轮审核评估是4天）、入校考察专家最少可减至5人（上一轮审核评估是7人以上）。
三、新一轮审核评估实施要点
实施要点包括审核评估的类型、指标、管理、程序。
1.审核评估类型。
分类是新一轮审核评估的特点之一。评估方案设计时，按“套餐＋配餐”思想，设置了两类四种方案。接受评估的高校如何选择“类”和“种”？
第一类（第一种）主要针对质保能力与综合改革进行审核评估，重点考察高校内部质量保障体系运行有效度及持续改进质量的能力和信心，引导学校提升内部质量治理能力和质量文化建设。适合于具有世界一流办学目标、一流师资队伍和育人平台，培养一流拔尖创新人才，服务国家重大战略需求的高校。
第二类仍需对影响教育教学及其质量保障的关键要素进行重点关注，引导高校进一步增强质量保障意识，建立质量保障长效机制，提高质量保障体系的完整性和有效性。其第二种适合于已参加过上轮审核评估，人才培养定位以学术型为主的高校；第三种适合于已参加过上轮审核评估，人才培养定位以应用型为主的高校；第四种适合于已通过合格评估五年以上，没有参加上一轮审核评估，本科办学历史较短的地方应用型普通本科院校。
要强调的是，分类评估绝不是给学校分类，分类是为了评估，不是给学校贴牌子。就像火车票分为一等座、二等座、三等座，买了一等座的票，绝不是说就是一等人。高校分类是世界性难题，制定学校分类的标准和方案比制定审核评估方案更难。
2.审核评估的指标。
指标体系设计充分体现“两类四种”特征，有区分度和引导性。第一类评估指标体系包括４个一级指标：党的领导、质量保障能力、教育教学水平、教育教学综合改革。其中“党的领导”和“教育教学综合改革”下未设二级指标。“质量保障能力”有5个二级指标：质保理念、质量标准、质保机制、质量文化、质保效果。“教育教学水平”有6个二级指标：思政教育、本科地位、师资队伍、卓越教学、学生发展与支持、就业与创新创业教育（见图3）。
第二类评估指标体系包括7个一级指标，27个二级指标（见图4）。二级指标中标记为灰底黑字的是统一必选指标，即第二种、第三种和第四种都必需选的指标；灰底白字的是种类必选指标，即按选定的第二种、第三种或第四种从中必需选择相应的指标；黑底白字带“K”字头的是特色可选指标，无论选中哪种都可选或不选；白底黑字带“X”字头的是第四种必选指标。对第二类指标体系，可选二级指标占比达41％，充分体现了“自主套餐＋自主配餐”分类理念。
3.审核评估的管理。
按管办评分离原则，新一轮审核评估仍实行“二级管理二级负责”的操作模式。教育部负责制定政策和方案，委托教育部评估中心组织实施中央部委高校的评估及地方高校第一类评估。省级教育行政部门制定本地区审核评估实施方案总体规划，报教育部备案，组织所属高校进行第二类评估，推荐参加第一类评估高校。省级行政部门可结合本地区实际与特色，对教育部制订的审核评估方案进行调整补充。但调整补充只能做加法，不能做减法，即无论是评估要求还是指标体系，都不能低于教育部的审核评估方案。
教育部评估中心负责制定专家管理办法，建设全国统一、开放共享的专家库，建立专家组织推荐、专业培训、持证入库、随机遴选、异地选派及淘汰退出机制。省级教育行政部门委托专门评估机构，组织实施地方高校第二类评估。研制评估方案的同时，也研制四类配套文件，包括解读文件、工作文件、工具文件、培训文件等共28种。四类28种配套文件，对新一轮审核评估的重要环节做了相应说明与规定，如对评估机构资质做了相应要求与规范。
4.审核评估的程序。
审核评估程序包括评估申请、学校自评、专家评审、反馈结论、限期整改和督导复查。与上一轮审核评估相比，强化了评估整改与督查。
第一，申请评估。高校需向教育行政部门提出申请。中央部委高校（包括省部共建高校）需要向教育部申请，地方高校需要向省级教育行政部门申请。地方高校申请参加第一类审核评估的，要通过省级行政部门向教育部推荐。教育部由评估专家委员会审议第一类参评高校。为做好申请工作，研制了两类四种审核评估申请报告撰写格式，明确了相应申请条件，参评高校需按要求说明申请理由。高校提交评估申请报告的同时，还要提交上一轮审核评估整改报告，作为受理和判断参加哪种评估的依据。
第二，学校自评。参评学校需于自评前参加国家或省级评估机构组织的评估培训，依据所批准选用的审核评估方案，结合本校办学实际，认真开展自评自建。为做好自评工作，研制了《新一轮审核评估高校自评工作指南》及两类四种审核评估自评报告撰写大纲。自评工作指南对学校自评工作提出了工作要求，给出了工作流程、工作内容及实施要点。学校按要求填报本科教学基本状态数据，在此基础上形成《自评报告》并上报，同时提交近三年《本科教学质量报告》。
第三，专家评审。采用线上线下结合方式，遴选15～21名专家进行线上评估（外省专家不少于三分之二），在全面考察基础上提出需入校深入考察的存疑问题。线上评估方式包括：线上审阅自评材料、调阅教学档案、访谈等，由专家组根据学校实际情况和评估工作需要确定。通过线上评估，专家组成员形成个人线上评估意见，超过三分之二的线上评估专家不同意参评学校入校评估，本次审核评估将被终止，学校需重新申请。专家组组长根据线上评估情况，确定5～9位入校评估专家，在2～4天内重点考查存疑问题。入校评估重点是核查人才培养关键指标和关键环节、求证存疑问题、印证整体情况等。专家组综合线上评估和入校评估总体情况，形成写实性《审核评估报告》（含问题清单）。为做好专家评审工作，研制了《专家线上评估／入校评估指南》《审核评估报告撰写大纲》《状态数据分析报告》《就业情况分析报告》等，简化了线上／入校专家评价工具用表，减轻专家负担。同时，对专家评审工作质量制定了评价标准。
第四，反馈结论。教育部和各省级教育行政部门分别负责审议《审核评估报告》，通过后作为评估结论反馈高校，在一定范围内公开。对突破办学规范和办学条件底线等问题突出的高校，教育部和有关省级教育行政部门要采取约谈负责人、减少招生计划和限制新增本科专业备案等问责措施。与上一轮审核评估不同的是，教育部每年在完成新一轮审核评估高校中征集本科教学示范案例进行经验推广。为做好这一工作，研制了示范案例撰写格式。
第五，限期整改。整改是审核评估的价值所在，审核评估不只是为了发现问题，更是为了分析问题产生的原因、采取有效措施进行整改，达到持续改进质量的目的。高校应在评估结论反馈一个月内制定并提交整改方案，两年内完成整改报告。评估整改应坚持问题导向，找准问题原因，排查薄弱环节，提出解决举措，加强制度建设；要建立整改工作台账，实行督查督办和问责制度，持续追踪整改进展，确保整改取得实效。为做好整改工作，研制了高校整改方案制定要求以及整改工作报告的撰写模板。
第六，督导复查。教育行政主管部门负责对学校整改工作进行监督检查，包括督促学校按时提交《整改方案》等材料，组织专家对学校制定的《整改方案》《中期自查报告》和《整改工作总结报告》进行评审，确定中期检查结果和评估整改结论。整改效果可作为政策制定、资源配置、招生指标、专业设置等的重要参考。对问题比较严重的学校组织专家进校督导复查，对评估整改落实不力、关键办学指标评估下滑的高校，将采取约谈高校负责人、减少招生计划、限制新增本科专业备案和公开曝光等问责措施。
（作者简介：李志义，大连理工大学教授、博士生导师。）
来源：高等工程教育研究 收稿日期：2021-03-20
